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Decreto Provincial 1184 Viola a los Derechos Constitucionales e Internacionales de los Pueblos Indígenas del Neuquén Noviembre 18 de 2002. Sobre personería Jurídica de Comunidades Mapuche ¡ Mari mari !. A las Comunidades Mapuche neuquinas, sus autoridades e integrantes, a la Confederación Indígena -Mapuche- Neuquina; a los hermanos del CAI, de ENDEPA-EDIPA, y colegas de la RADI y del EPI - Parte I. Antecedentes y consideraciones generales 1. Este Decreto Nº 1184 s/ Personería Jurídica de Comunidades mapuche hace su aparición con fecha del 10 de julio del cte. año (v. la del ‘B.O.’), y con un número de registro que por ironía del destino viene a ser como un reverso antitético de la Resolución S.D.S. Nº 4811 de 1996. Es ‘claro como el agua clara’ que no es posible postergar indefinidamente una reforma o modificación de la Ley Nº 77 de la Pcia. del Neuquén, ya excesivamente demorada y que no puede obviamente hacerse por decreto. El Gobierno provincial opta en cambio por parir una “reglamentación” a la Ley nac. Nº 23.302 [2]. Pero en este supuesto, no sólo debería invocar –para su ‘potabilidad’ jurídica-- las normas de esta Ley nacional, sancionada en el año 1985, como se expresa en los considerandos y parte dispositiva de aquel Decreto (máxime cuando hubo una formal adhesión a ella por Ley provincial Nº 1800), sino y sobre todo --en razón de los vacíos y no compatibilidad de aquella Ley Nº 77-- sino los principios de la reforma sustancial habida --en materia de derechos indígenas-- en la Constitución Nacional de 1994 y los del Convenio OIT Nº 169 (1989), ratificado por Ley nac. Nº 24.071 en 1992 y con exigencia internacional de responsabilidad a partir de julio de 2001; ambos instrumentos con neta jerarquía superior a las leyes ordinarias, entre ellas la propia Ley Nº 23.302. Pero no lo hace así; se apresura sin embargo a escudarse en el ejercicio de las “facultades concurrentes”, de la frase final del art. 75, inc. 17, de la C.N. Ahora bien, a pesar de que el Decreto en examen menciona e inclusive cita los dos instrumentos legales de primer nivel, estos no son tenidos realmente en cuenta y actúa o dispone como si no existieran; lo que resulta por lo menos gravísimo. Esta exigencia de adecuación legal de la Ley Nº 77 y de creación de un Registro específico de Comunidades (así como la adecuación a la Carta Magna y al Tratado de otras leyes provinciales, referidas p. ej. a la tierra y su registro) ya fue planteada además desde hace varios años por nosotros mismos, en calidad de asesores y apoderados de la CIN y de varias Comunidades [3], ante funcionarios precedentes de la DPJ y de otros organismos provinciales de aplicación (D. G. de Tierras, D. P. de Catastro, R. de la Propiedad Inmueble, D. P. de Minería, D. de Medio Ambiente, D. P. de Hidrocarburos, etc.) 2. Nos llama fuertemente la atención cómo la DPJ, así como otros organismos provinciales, pueden facilitar los trámites en la Provincia de firmas y filiales comerciales, con inscripción y sede ‘nacionales’ (generalmente en Buenos Aires), y muchas con casa-matriz en el exterior, que desarrollan en ella actividades económicas diversas (petróleo, gas, minería, turismo, supermercados, etc.), y al mismo tiempo poner tanto empeño en ignorar, dilatar o entorpecer aquellos que atañen a las Comunidades indígenas, con territorios y antecedentes ancestrales en la zona (la inquietud se extiende, por supuesto, a las autoridades de aplicación homólogas de la Pcia. de Río Negro y Chubut). Igual contraste se advierte en lo relativo a los trámites de adquisición y titularización de tierras por parte de empresas o de “ricos y famosos”, nacionales y extranjeros (algunos de los cuales luego se descubren evasores y/o morosos en el pago p. ej. del impuesto inmobiliario sobre construcciones y/o mejoras), frente a la parsimonia y dificultades burocráticas de los órganos de aplicación cuando se trata de Comunidades y familias indígenas o criollas, cuyos únicos recursos básicos son su tierra y sus brazos. 3. En el tema específico que nos ocupa, de la personalidad jurídica y habiendo Comunidades con personería reconocida e inscripta a nivel nacional en el Registro público del INAI, como se admite en los considerandos, ¿por qué no tuvo curso y ejecución un Convenio al respecto suscripto entre Nación y Provincia (el acuerdo de sus políticas ahorraría fastidios y problemas a las Comunidades); y en cambio no se cuestionan otras inscripciones nacionales, p. ej. de sociedades anónimas inscriptas en el R.P.C. de Buenos Aires? ¿A qué responden entonces los criterios utilizados, que se exhiben como altamente discriminatorios? En tanto la forma comunitaria permite un mejor ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de los Pueblos Originarios, los obstáculos `fabricados’ de facto por los funcionarios en jurisdicción de ésta y de otras provincias (como la de Salta en el caso Llaka Honhat) llevan a pensar no sólo en un simple déficit de voluntad política sino mas bien en una intencionalidad patente o latente de coartar y limitar al máximo aquellos derechos (de personería y de tierras, especialmente) frente a conflictos actuales o eventuales derivados de su reconocimiento, en los que subyacen intereses económicos, hoy dominantes sobre lo político y lo social (cfr. los casos pasados y presentes de las Comunidades Kallfucura, Kaxipayiñ y las que circundan el Cerro Chapelco en Neuquén; o de las Comunidades Com Kiñé Mu, Mallín Ahogado, Vuelta del Río, Huisca Antieco, familias Curiñanco-Nahuelquir y M. Fermín en Río Negro y Chubut, entre otras).[4] El Decreto en cuestión, asimismo, nace con vicio o ‘pecado original’, en tanto su proyecto, que interesa y concierne a las Comunidades, se dicta como “acto del príncipe” sin ser sometido a debate ni a la obligatoria consulta de los Pueblos y Comunidades por él afectadas, tal como loestablecen el art. 75, inc. 17, de la C.N. (“Asegurar su participación en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten“), cita ésta omitida en los considerandos del Decreto [5], y el art. 6 del Convenio OIT Nº 169 (“los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente“) [6], tampoco tenido en cuenta por el Decreto. Este incursiona además oblicuamente en otras áreas y en perjuicio de otros derechos indígenas, como p. ej. en lo que hace a la “posesion y propiedad comunitarias” de sus tierras-territorio, amparadas por la C.N. y el Tratado internacional citado. Parte II. Comentarios en particular 1. La personalidad jurídica. b) En segundo lugar, el concepto jurídico de esta personería, que no puede ser “otorgada” (término que no es un lapsus, puesto que el Decreto insiste en él reiteradamente), sino que debe ser “reconocida” por el Estado, en virtud de la norma constitucional. En el mismo sentido y según juristas con los que coincidimos, el acto administrativo que resuelve su inscripción en el Registro no es ‘constitutivo’ de dicha personalidad sino meramente ‘declarativo’. Y si las Comunidades son “reconocidas” por la C.N. es porque pueden pre-existir (u organizarse libremente como tales); sin embargo el Decreto se constituye en ‘padre y partero de la criatura’ y dispone que “la inscripción determinará el nacimiento (no la fecha de él; o de su ‘presentación en sociedad’) de la persona jurídica de derecho privado” (“de carácter privado”, dice el Código; v. regl. del art. 2). Para mejor comprensión del tema, decimos que un paralelo análogo lo da la misma C.N. a continuación, cuando expresa: “Reconocer ... la posesión y propiedad de las tierras que tradicionalmente ocupan”; es decir una personalidad y una posesión que pueden existir desde antes de su reconocimiento. En realidad, otra óptica a la que --ya desde nuestra formación en la facultad-- no estamos acostumbrados. c) En tercer lugar y en cuanto a las exigencias previas, la Ley Nº 23.302 enumera en su art. 3 las de: - nombre y domicilio de las Comunidades, - integrantes, - actividad, - pautas de organización (culturales), - antecedentes de su preexistencia y reagrupamiento, y finaliza con una ‘zona gris’ y elástica en extremo, que se presta a lo arbitrario: - “los demás elementos que requiera la autoridad de aplicación”. El DR de 1989 trata el tema en los arts. 16 al 20, prevé coordinación y convenios con las Provincias, - un censo de los integrantes “cuando sea posible”, las encuadra en el art. 33-2º del C.C. (v. comentario ut supra) y, en particular, requiere de manera discreta (dice “podrán tenerse en cuenta”): - identidad étnica, - lengua autóctona actual o pretérita, - cultura y organización propias, - tradiciones esenciales, - convivencia actual o pasada en hábitat común, - un núcleo de al menos tres (3) familias. d) El Decreto provincial a su turno (regl. de los arts. 2 y 3) sobreabunda en requisitos, muchos de ellos polémicos e incluso peligrosos. Pero ya antes de enunciarlos establece: “y los que surjan a partir del trabajo de campo a realizarse con todas y cada una de las Comunidades mapuches”. Aquí entramos en la “dimensión desconocida”: No se sabe quién lo llevará a cabo, ni qué, ni por qué, ni para qué, ni cómo, ni siquiera cuando será practicable y cuando finalizará ese nebuloso TC, que además dependería no de la Comunidad sino por hipótesis del órgano de aplicación y cuyo alcance se ignora; máxime cuando las Comunidades son conminadas a acogerse a este régimen en el plazo de 12 meses !!. ¡ Qué mayor paradigma de inseguridad jurídica y de abuso normativo ultra legem! Citamos los restantes: (regl. del art. 2) - identidad étnica (sin mencionar el principio aceptado de auto-adscripción), - lengua autóctona, - cultura y organización propias, - tradiciones esenciales, - hábitat común, - núcleo de por lo menos 10 familias (mas que triplicando el mínimo del D.R. 155 /89); luego (regl. del art. 3) - domicilio real y/o topónimos o referencias; - descripción del territorio (que merece una atención especial; v. ac. e) más adelante); - nómina, datos personales y parentesco de integrantes (exige firma y aclaración cuando puede haber peñi que no sepan leer ni escribir o firmar) y - un registro de ellos posterior; - fines y pautas de organización; - forma de designación y remoción de autoridades; - mecanismo de integración y exclusión de miembros; - libro de actas habilitado s/ decisiones - y libro de ingresos-egresos patrimoniales; - reseña histórica de origen y agrupamiento; - manifestación s/ personería en otra jurisdicción (o sea nacional). - Añade además, por las dudas y si fuera poco, que “la autoridad de aplicación puede requerir” en cualquier momento “todo otro dato o documentación adicional”. Esto no es todo. Continúa todavía finalmente (regl. del art. 3): La personería jurídica en sede nacional: - no habilita a peticionar (¡!¿?; desconociendo actos ‘legales’ de esa jurisdicción; conflicto de carácter público en puerta), - ni a acogerse a la Ley (¡!¿?; que sería la Nº 23.302 !), - ni a este Decreto provincial (¡!¿?; ... ¿tampoco?) mientras la Comunidad no esté inscripta según el régimen provincial (la subestima como nonata y, si nacida, inviable o ‘muerta civil’). En tal caso, siguen las exigencias a la comunidad: - identidad de miembros (¡ prohibido moverse, nacer y fallecer !); - identidad de autoridades (o éstas quedan momificadas e inmóviles, o deben ser las declaradas en ambas jurisdicciones; ... a interpretar); y - que se cumplan todos los requisitos (por si a esta altura no nos diéramos cuenta del estilo). La “técnica redaccional” de confusión y complicación de este párrafo no tiene desperdicio. e) Descripción del territorio con acreditación de propiedad. El Decreto se descuelga (ac. b), regl. del art. 3) con otra exigencia insólita y conflictiva, en posición muy diferente a la del D.R. de 1989 (cfr. art. 5, incs. g) y h) sobre atribuciones del INAI). Requiere de previo, junto con la descripción del territorio y datos catastrales, acreditar “la propiedad de los respectivos lotes mediante certificados de dominio expedidos por el Registro de la Propiedad Inmueble”. El Poder Ejecutivo provincial no ignora que
hay y puede haber Comunidades con largos reclamos pendientes por
todo o parte de sus tierras (frente a un Estado indolente o a linderos
usurpadores o a empresas intrusas); que hay o puede haber tierras
de ocupación ancestral aún no mensuradas ni titularizadas
ni inscriptas; que él mismo debiera promover de oficio la
adjudicación y registro de tierras --“bien de trabajo”--
a tenor de la misma Constitución provincial (arts. 239 a
242), de la C.N. y de la Ley Nº 23.302 (arts. 7 a 11), la que
está pretendiendo reglamentar. Resulta aberrante y constituye
una verdadera traba requerir ‘certificados de dominio’,
previamente y como condición sine-qua-non, para el reconocimiento
de la personalidad jurídica, en el contexto ya descripto
aquí y en la primera parte. Nunca más oportuno, en
relación con las Comunidades, el axioma de los viejos civilistas
franceses: “La possession vaut titre” (la posesión
equivale al título). Una muestra de la arbitrariedad del Decreto
está dada in fine por su art. 2, cuando impone la adecuación
de las Comunidades inscriptas en la Provincia bajo la forma de ‘asociación
civil’, “dentro del plazo de doce (12) meses a contar
desde la entrada en vigencia”, plazo que ya declara “improrrogable”,
pasado el cual la Comunidad “quedará definitivamente
encuadrada en los términos de la Ley Nº 77” (sic).
Es decir, ‘arresta’ manu militari a la/s Comunidad/es
y la/s encierra en un ‘club de presos voluntarios’ (ya
que las demás personas jurídicas, como Asociaciones
Civiles o Simples, Fundaciones, etc., surgen de contratos libremente
concertados, que son “ley para las partes”. Además
no las encuadra ‘en los términos del Decreto’ (lo
que hubiera sido al menos lógico) sino en los de una Ley
provincial que no contempla la identidad ni los derechos comunitarios
indígenas (Ley que elíptica e ilegalmente se está
ampliando o modificando por decreto). Todo lo cual complica innecesaria,
gratuita y lamentablemente las cosas. Va sin decir la litigiosidad
de todos estos aspectos. La incidencia indirecta pero efectiva (por nociva) de este instrumento, en lo concerniente a los derechos de las Comunidades sobre las tierras-territorio, bien merecería otro estudio puntual. ¡ Peukallal !. por Carlos Falaschi O. [1]. Notas: |
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